Valeur spécifique de l’action des Parcs naturels régionaux
Chacun des 53 Parcs a son caractère propre, permettant de l’identifier et de le reconnaître. Pourtant, au delà de leur grande diversité dans l’espace français et au regard de leurs propres histoires s’échelonnant sur 50 ans, ces 53 territoires réunissent des caractéristiques, des singularités et des particularités qui mettent en avant leurs spécificités comme étant une valeur commune.
Extraits des conclusions d’une étude d’une équipe de chercheurs (Université Grenoble, Paris, Tours) et d’ingénieurs, publiée en octobre 2017 par la Fédération Nationale des PNR, à partir de résultats scientifiques d’une vingtaine d’indicateurs nationaux quantitatifs et qualitatifs ainsi que de questionnaires.
Traits communs
La protection des espaces naturels (contractuelle ou réglementaire) comme les inventaires de l’état écologique de la France indique ce qu’est la qualité environnementale reconnue. Le calcul d’intensité de cette protection montre que les Parcs naturels régionaux sont des espaces très représentatifs de la richesse naturaliste française.
Les Parcs sont représentatifs de la diversité des écosystèmes français. Les catégories d’occupation de l’espace montrent la variété des configurations des Parcs entre eux et leur spécificité par rapport au reste de la France (en termes d’espaces naturels, forestiers et agricoles). La diversité paysagère des milieux des Parcs (comme le mesurent les indices de Shannon et de Simpson) est plus forte comparée à leurs pourtours immédiats et cette différence s’accroît. La répartition de cette diversité à l’intérieur des Parcs est stable.
Les catégories de l’occupation de l’espace fournies (par Corine Land Cover) montrent une forte proportion de forêts et milieux naturels (plus de la moitié de la surface des Parcs pour 1/3 en France) et une progression des surfaces agricoles (+ 2,2 % alors que le taux français est de - 0,2 %) ; ce qui confirme leur rôle de ralentisseur d’artificialisation.
Les Parcs sont des territoires où l’abstention (calculée aux élections présidentielles de 1995 à 2017) est inférieure d’environ 8 % aux moyennes régionales pour 44 des 51 Parcs.
Des moyens d’action
Les Parcs regroupent une ingénierie composée d’agents plutôt spécifiques dans le monde des collectivités territoriales : haut niveau de qualification, polyvalence. Les métiers sont exigeants, porteurs de sens et motivants. Les équipes Parcs constituent des édifices fragiles qui entretiennent habilement le souffle de l’innovation et de l’inventivité en faisant évoluer leurs métiers en fonction des besoins qui émergent sur les territoires.
Avec 2 200 agents, sur 64 types de métiers, soit 0,5 agent (29 pour la fonction territoriale) pour 1 000 habitants Parcs, il s’agit d’une ingénierie efficace et rare, à disposition des campagnes.
Les équipes sont constituées de fonctionnaires et de contractuels, facilitant l’évolution des profils. De fait, les équipes évoluent et s’adaptent en fonction des évolutions du projet du territoire (par exemple émergence de chargés de mission « transition énergétique », ou plus récemment de chargés de mission alimentation).
Les Parcs entretiennent un lien étroit avec la recherche et le renforcent : aujourd’hui, 90 % des Parcs ont des partenariats scientifiques, plus ou moins développés. La dimension recherche évolue positivement Les questions abordées en recherche portent sur de multiples disciplines en sciences humaines et sociales comme en sciences de la vie et de la terre. Cet effort permet d’accroître significativement les occasions d’expérimentations, de capitaliser sur ces expériences et de satisfaire ainsi l’une des 5 missions des Parcs et probablement l’une des moins évidentes.
La dimension expérimentation constitue une spécificité des Parcs naturels régionaux :
• par son caractère législatif, la loi confiant aux Parcs une mission pour expérimenter et une quasi liberté pour mener ce travail, se voir confier ou s’autosaisir de divers objets d’expérimentation du rapport homme/nature ;
• ce qui permet aussi aux Parcs d’aborder, sur la diversité des territoires français, une diversité de sujets associant développement socio-économique et gestion durable des biens communs (de nature et patrimoniaux) ;
• par l’approche scientifique revendiquée qui se traduit par la mise en place de comité scientifique (75 % des parcs ont un comité scientifique) ;
• par le positionnement des parcs comme passeur de résultats, s’appuyant sur leur réseau.
La valeur spécifique des Parcs est de faciliter, porter, promouvoir le développement par l’innovation. Les Parcs affirment, pour y parvenir, 4 principes :
- la prise en compte de la dimension territoriale de l’innovation ;
- un rôle de passeur d’innovation, permettant de diffuser ;
- la capacité à se projeter pour répondre aux enjeux de demain ;
- la capacité des Parcs à mettre en lien les territoires dans le développement.
Ces 4 principes permettent aux Parcs de se positionner, par l’innovation, comme les acteurs d’un renouvellement de l’image des territoires ruraux, porteur d’une parole spécifique innovante, faisant le lien entre développement et nature. Par leurs pratiques et leurs modes d’actions, par les partenariats qu’ils rendent possible, la mise en lien entre territoires et entre organisations, ils s’inscrivent comme des passeurs et des facilitateurs de ces innovations. L’innovation qu’ils facilitent est souvent au croisement de différentes thématiques dans les liens tissés entre acteurs, dans des niches où les autres ne vont pas. Ils créent ainsi de nouveaux champs d’intervention qui projettent les territoires vers les enjeux de demain.
Les Parcs ont un rôle d’« assemblier » des territoires qui les composent ; ils n’ont pas vocation à se substituer aux intercommunalités à fiscalité propre mais de coopérer avec elles.
D’ailleurs, l’existence des Parcs n’a manifestement pas gêné la réforme de la carte intercommunale mise en œuvre en 2017 puisque les extensions réclamées par le législateur se sont effectuées à peu près autant à l’intérieur des Parcs qu’à l’extérieur.
Les Parcs minimisent les conflits d’usages de l’espace. La faible judiciarisation autour des questions environnementales, le faible nombre de recours contre les chartes (adoption ou renouvellement) ou encore des plaintes des Parcs contre certaines décisions contraires à leurs chartes montrent une spécificité de la méthode Parc : par l’éducation, la médiation ou la pratique du travail partenarial, les conflits sont évités plutôt que jugés. Pourtant, leurs Chartes sont opposables et portent une valeur juridique qui démontre la force des Parcs.
Il se trouve que la plupart des Parcs ont eu à gérer, au cours de leur histoire, des conflits d’usage de l’espace, d’atteintes environnementales envisagées ou avérées, de projets inadéquats au regard des engagements de la Charte : contestations de la Charte, du plan de Parc, projets de carrières, d’éoliennes, d’ouvrages hydroélectriques, de lignes à haute tension, d’installations industrielles, de lotissements extensifs, d’équipements routiers de grande envergure… Mais la plupart du temps, les solutions sont trouvées avant que le juge ne statue.
1) Les Parcs font des paysages une valeur partageable et partagée : ils utilisent le paysage pour rassembler une diversité d’acteurs autour d’un territoire, lui porter attention dans la durée et construire ensemble une vision pour permettre protection et développement.
2) Les Parcs se servent des paysages comme mobilisateur transversal : ils font aujourd’hui partie des rares acteurs à savoir et à pouvoir mobiliser la question du paysage dans sa transversalité (agriculture, urbanisme, cadre de vie, tourisme, énergie…) pour produire de l’attachement entre acteurs, aux lieux, à de l’identité partagée et/ou de la valeur marchande via des produits agricoles et artisanaux.
Le paysage joue un rôle essentiel dans la formulation de ce que l’on considère comme une valeur spécifique des Parcs dans la préservation de leur qualité de vie, d’habitat et de relation.
Les Parcs, avec 17 % de leur budget dédié à l’investissement, accompagnent leurs partenaires et adhérents et leur rendent ainsi un service en ingénierie de projet et financière. La diversité de leurs sources de financements (dont 1/3 Régions et 1/6 Départements) et l’apparition, ces dernières années, de nouveaux acteurs dans le financement de leurs actions (Europe et EPCI) prouvent leur capacité d’adaptation. L’effet levier de l’action des Parcs est manifeste (1 € versé par une commune adhérente génère 20 € de recettes publiques en moyenne), ainsi que des niveaux de dépenses de personnel relativement minime au regard de leur territoire (1 agent Parc pour 1 800 habitants).
La part des dépenses moyennes d’investissement des Parcs, ramenée au nombre d’actions sur lesquelles ils travaillent, pourrait paraître très faible mais telle est une de leur spécificité. Leurs missions réclament qu’ils fassent porter les opérations, projets et programmes autant que possible par leurs communes adhérentes ou par leurs partenaires (alors même que ce sont les Parcs qui assument le coût de l’ingénierie). Les Parcs se définissent bien au service de l’action territoriale partenariale. Les domaines d’intervention privilégiés des Parcs suivent leurs missions avec près d’un tiers dans le champ de la protection des patrimoines (dont biodiversité), ¼ pour le développement, ¼ pour l’éducation et l’information et le reste dans des actions d’aménagement du territoire.
La particularité de leurs recettes provient de la double source :
• Dotations = 57 % (1,6 M €) sont des financements courants ayant vocation à être pérenne ;
• Programmes = 43 % (1,3 M €) sont des concours ponctuels sur des opérations et actions qui trouvent, chacune, leur propre équilibre budgétaire (avec donc de fortes variations selon les Parcs, les années et la capacité des Parcs à être lauréats des appels d’offre).
On constate que les Régions jouent bien leur rôle de soutien financier sur les deux registres, ainsi que les départements qui trouvent avec les Parcs des partenaires à leurs politiques de développement rural. Mais le constat que près d’un quart de la ressource des Parcs provient d’autres partenaires, principalement pour leurs actions, est la preuve de leur efficacité budgétaire.
La carte de la répartition du taux de chômage en France en 2009 est bien connue mais le fait que les Parcs sont souvent (27/47) dotés d’un taux de chômage plus faible que leur région est une spécificité de leur dynamisme économique.
Des missions, des réalisations
La capacité des Parcs à transformer potentiellement toute mission opérationnelle en orientations éducatives ou en apprentissage de terrain pour tout type de publics et à concevoir, autoproduire ou dispenser des messages pédagogiques très diversifiés sont deux de leurs spécificités.
L’enquête confirme la forte reconnaissance des Parcs comme acteurs de l’éducation, et plus particulièrement leur approche pédagogique auprès de leurs multiples publics : „
• pour plus de 50 % des personnes enquêtées, les Parcs réussissent leur mission d’information et d’éducation des publics ;
• ils sont reconnus à 49,6 % comme des acteurs pertinents en matière d’intégration environnementale dans les politiques d’éducation ;
• ils sont perçus comme des acteurs environnementaux ayant comme mode d’action l’approche pédagogique auprès de publics divers, pour 69,7 % des personnes enquêtées ;
• quand on demande aux enquêtés avec quels acteurs les PNR ont les relations les plus fortes, 22,3 % des enquêtés répondent « les acteurs éducatifs » .
Le questionnaire révèle qu’environ 1/3 des répondants considère que lorsque le Parc est compétent en matière de développement économique sur son périmètre, c’est en partie par la « mise en ressource du patrimoine ».
LA MISE EN RESSOURCE DU PATRIMOINE
Elle s’effectue selon au moins 4 registres :
• La valorisation touristique
• La labellisation
• L’amélioration du cadre de vie
• La réactualisation des savoir-faire
En tourisme, la spécificité des Parcs relève de leur capacité à associer l’activité touristique avec d’autres activités (éducatives, découvertes patrimoniales, sportives, résidentielles, contemplatives…) et donc s’inscrit à la fois dans l’économique et, de manière décalée, dans une acception globale du territoire (comme le traduit la Charte européenne du tourisme durable). Cela explique la part deux fois plus élevée de l’emploi touristique dans les Parcs (2 %) par rapport à la moyenne française (1 %) avec une moyenne d’équipements sportifs de nature de 1,24 par commune (0,69 en France) et la présence de nombreux labels de qualité touristique.
Plusieurs atouts sont à disposition des Parcs :
• leur savoir-faire en matière de tourisme expérientiel
• les Maisons des Parcs
• l’habitude de travailler en réseau au moment où les Offices de Tourisme sont appelés à s’intercommunaliser
• la marque « Valeur Parc naturel régional »
• l’adéquation de la notoriété spontanée des Parcs avec les attentes d’une certaine clientèle
• l’articulation entre séjours de nature et alimentations de qualité
• leur slogan « Une autre vie s’invente ici » puisque les touristes se définissent de plus en plus comme à la recherche d’habitabilité véritable (« une autre vie passagère, le temps des vacances ? ») plutôt qu’en consommateurs de produits touristiques.
Les Parcs résistent mieux à la déprise agricole que le reste de la France (avec une baisse environ 2 fois moindre). Les exploitations agricoles dans les Parcs sont caractérisées par des pratiques moins intensives, moins de traitements phyto-sanitaires, des tailles plus petites et elles sont plus diversifiées. Comparée aux moyennes nationales, la part de la SAU bio est plus élevée (près de 8 % dans les Parcs pour à peine 5 % en France) et celle des ventes en circuits-courts est environ 1/3 plus présente dans les Parcs.
La spécificité des Parcs en matière agricole se trouve dans leur méthode pour soutenir l’agriculture existante et aider à faire évoluer le modèle agricole vers d’autres pratiques. Pour autant, l’agriculture des Parcs étant très diversifiée et, là encore, très représentative de la variété française, il n’est pas possible de distinguer un « modèle d’agriculture Parcs » mais il est nécessaire de spécifier les tendances dans lesquelles ils sont inscrits :
• une attention au développement des circuits courts et de la transformation locale (en 2010, 20,4 % des exploitations Parcs vendent en circuits courts contre 15,7 % pour le reste de la France) ;
• un soutien appuyé aux systèmes alimentaires territorialisés ;
• une perspective agro-écologique (recueil de savoirs écologiques paysans, techniques d’assolement…).
En avant-propos d’une note interne de la FPNRF sur l’agriculture en 2016, il était indiqué que « sans les agriculteurs, les Parcs naturels régionaux n’existeraient pas » puis que « pour un agriculteur, être dans un Parc naturel régional est un atout ». La relation entre agriculture et territoire se trouve ainsi, à juste titre, définie comme potentiellement très interdépendante. En rajoutant à ce constat un élément d’histoire de la genèse des Parcs et le rôle clé de quelques acteurs IGREF, du Ministère de l’Agriculture et de ses administrations dans les années 60, il sera facile de s’accorder sur l’existence d’une spécificité agricole des Parcs et d’une spécificité « Parcs » en agriculture. Même s’il ne s’agit pas toujours des mêmes.
Les Parcs valorisent produits et services via leur marque collective « Valeurs Parc naturel régional ».
Les principes défendus par les produits ou services porteurs de « Valeurs Parc » sont d’être :
- respectueux des valeurs fortes de la philosophie des Parcs ; „
- de caractère (consommer le produit, c’est consommer un peu le Parc) ; „
- de proximité (traçabilité liée à des filières territoriales) ; „
- inscrits en réponse à des enjeux de territoire (entretien des paysages) ; „
- porteurs de sens, d’humanité (valorisation savoir-faire, solidarité inter-entreprises).
Ainsi, le consommateur participe à la vie du territoire dans lequel il vit ou qu’il visite.
40 Parcs sur 51 disposent de produits ou services marqués.
2000 entreprises bénéficient de cette marque portant sur 300 produits ou services (produits agricoles et agroalimentaires + prestations touristiques et pédagogiques + produits et services artisanaux).
L’analyse de la qualité des eaux dans les Parcs, est basée sur trois familles d’indicateurs :
- liée au respect des objectifs de bon état des eaux dictés par la Directive Cadre Européenne (DCE),
- liée aux pollutions diffuses,
- liée aux pollutions ponctuelles.
L’analyse indique que l’état écologique des masses d’eau est considéré comme « très bon » dans les Parcs pour 7,8 % de leur superficie (seulement 0,5 % en France), tout comme « en bon état » (39,8 % des Parcs comparativement aux 31,5 % en France).
Cet indicateur manifeste à la fois la qualité patrimoniale initiale du périmètre de création des Parcs ainsi que l’attention continue aux environnements naturels et la dimension soutenable de leur développement.
En intitulant leurs actions « Energie et Climat », les Parcs se sont dotés d’une stratégie commune basée sur 5 axes :
- Expérimenter des solutions en adéquation avec les territoires ruraux et périurbains et favoriser les relations avec les agglomérations voisines.
- Favoriser, en matière d’architecture, l’innovation, la prise en compte de la qualité architecturale dans les projets, l’efficience thermique, l’émergence de filières locales d’éco-matériaux et la formation des acteurs de la filière bâtiment.
- Partager et co-construire les initiatives innovantes en matière d’adaptation, de production d’énergies renouvelables, de mobilité et de qualité architecturale avec l’ensemble des acteurs du territoire.
- Développer une économie verte locale permettant une réelle appropriation des enjeux par les habitants et les entreprises du territoire.
- Systématiser une lecture transverse des sujets pour garantir la qualité des territoires et la qualité de vie des habitants.
Garrigues nîmoises - Collectif des Garrigues © Bruno Fadat
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