Engouement pour les Parcs

La mise en place d’un PNR permet de protéger notamment le patrimoine naturel et ainsi de participer à la préservation de la biodiversité.
Un rapport récent (juin 2018) de l’Assemblée Nationale sur l’application de la Loi Biodiversité votée en août 2016 détaille la création et la gouvernance des PNR à ce jour.
En voici un extrait (p 99-103)

Rapport d’information 1096 de l’Assemblée Nationale du 20 juin 2018 sur la mise en application de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

IV. LA GOUVERNANCE DES ESPACES PROTÉGÉS
Plusieurs mesures de la loi ont trait à la gouvernance des espaces protégés.

A. LES PARCS NATURELS RÉGIONAUX
Créés à l’initiative des régions, les parcs naturels régionaux (PNR) ont pour objet de protéger, sur un territoire très précisément délimité, le patrimoine naturel et culturel, de contribuer à l’aménagement du territoire et à son développement, d’assurer l’accueil du public et de constituer des espaces d’expérimentation. La biodiversité figure en bonne place parmi les enjeux de leurs activités, même si elle est très loin d’être leur unique thématique d’action. Le PNR du Vercors, par exemple, anime 9 sites Natura 2000, le PNR de Camargue assure la gestion directe de plus de 8 000 hectares de milieux naturels appartenant au Conservatoire du littoral, plusieurs PNR identifient et valorisent les prairies naturelles…
Au nombre de 53 aujourd’hui (le premier a été créé en 1968 ; il y en avait 10 en 1973, et 45 en 2007), les PNR sont représentatifs de la diversité des écosystèmes du territoire français. Les territoires de ces parcs abritent plus de la moitié de la surface terrestre des réserves naturelles françaises et 20 % des surfaces classées « Natura 2000 ». Le plus grand parc régional est le PNR de Guyane, qui couvre au total 620 000 hectares ; le plus petit, le PNR de Brière, couvre 55 000 hectares.
Au plan juridique, un PNR est organisé sous la forme d’un syndicat mixte d’aménagement et de gestion, regroupant des collectivités locales sur un territoire caractérisé par une haute valeur patrimoniale (biodiversité, paysage, bâti). Le PNR est le résultat d’un long processus de création aboutissant à l’approbation, par l’ensemble des membres, d’une charte qui définit notamment de manière très précise les contours du territoire concerné, et à l’octroi du label « PNR » sur décision de l’État.

1. La procédure de création d’un parc naturel régional

Le processus de création d’un PNR est long, puisqu’il dure plusieurs années (20 ans ont été nécessaires pour le PNR du Golfe du Morbihan). Sa complexité vise à garantir la complète adhésion de chaque collectivité locale concernée à la charte du parc. La durée de validité du label « PNR » était de douze ans avant la loi du 8 août 2016, elle est désormais de quinze ans, pour permettre de constater sur une plus longue période les effets des actions conduites sur les territoires concernés, car mesurer cet impact s’avère, en pratique, très difficile (1).

(1) La Fédération des parcs naturels régionaux de France a publié une étude sur la « plus-value » des PNR
apportée aux territoires (« Valeur spécifique des actions des parcs naturels régionaux », octobre 2017 ).

En savoir plus sur cette étude.

La décision de lancer la procédure de classement d’un territoire en parc naturel régional, ou de renouveler ce classement, relève de la compétence de la Région : le conseil régional prescrit l’élaboration d’une charte ou sa révision, et définit un périmètre géographique d’étude, les modalités d’association des autres collectivités locales concernées (1) et les modalités de consultation des autres acteurs intéressés. La charte est établie ou révisée sur la base d’un inventaire du patrimoine et d’une analyse de la situation environnementale, culturelle, sociale et économique du territoire. Le préfet de région fixe avec le président de région (pour une création) ou avec le syndicat mixte du PNR (pour la révision) les modalités d’association de l’État à l’élaboration de la charte, et émet un avis motivé sur l’opportunité de créer le PNR ou de le modifier.
Une fois validé par l’ensemble des partenaires, le projet de charte est soumis à enquête publique, puis est soumis aux départements, communes et EPCI concernés pour approbation. Enfin, le conseil régional approuve le projet de charte, qui est transmis par le préfet, avec son avis motivé, au ministre chargé de l’environnement. Celui-ci mène plusieurs consultations, notamment une consultation de la Fédération des parcs naturels régionaux de France (cette consultation ayant été rendue obligatoire par l’article 50 de la loi) et du Conseil national de protection de la nature, avant de prendre le décret qui approuve la charte et classe le territoire en parc naturel régional, ce qui permet de lui octroyer
le label « PNR ».
La procédure de renouvellement d’un classement est la même que pour le premier classement, avec une étape supplémentaire : une évaluation préalable de la mise en oeuvre de la précédente charte. Le premier renouvellement de charte a eu lieu en 1980 ; une seule procédure de renouvellement a abouti au refus du maintien du label « PNR » (2).
Outre les communes qui sont intégrées dans le périmètre du PNR, il peut y avoir des « communes associées », qui décident de rester en dehors du périmètre du classement et ne signent donc pas la charte, mais avec lesquelles les PNR signent des conventions.

(1) Le nombre de collectivités locales adhérentes à une charte de PNR est très hétérogène. Par exemple, le PNR de Camargue regroupe 3 communes, alors que le PNR des Ballons des Vosges en compte plus de 200.
(2) Pour le PNR du Marais poitevin, en 1996 : créé en 1979, ce parc a perdu le label « PNR » en raison de la diminution constatée des surfaces enherbées, contraire aux objectifs de sa charte. La dégradation de la zone humide a d’ailleurs entraîné une condamnation au niveau de l’Union européenne pour non-respect de la directive « Oiseaux ». L’élaboration d’un nouveau projet de charte a permis au Marais poitevin de redevenir un PNR en 2014 (décret n° 2014-505 du 21 mai 2014).

2. La gouvernance des PNR et leur financement

La charte constitue « le projet de territoire du parc naturel régional » (article L. 333-1 du code de l’environnement). Elle définit le périmètre et les domaines d’intervention du syndicat mixte, ainsi que les engagements de l’État et des collectivités locales permettant de mettre en oeuvre les orientations de protection, de mise en valeur et de développement des territoires concernés.
Les chartes de PNR s’imposent aux schémas de cohérence territoriale (SCoT), aux plans locaux d’urbanisme (PLU), aux PLU intercommunaux (PLUI), aux documents d’urbanisme en tenant lieu et aux règlements locaux de publicité (RLP).
La gouvernance de chaque PNR est exercée par un syndicat mixte qui réunit la région, les communes et le ou les département(s), qui élabore les statuts du parc et auquel les collectivités membres peuvent transférer des compétences (élaboration des SCoT, gestion des rivières…). Le syndicat mixte peut aussi inclure des représentants d’autres acteurs comme les chambres d’agriculture.
Contrairement aux espaces naturels sensibles relevant de la compétence des départements (voir sous-partie suivante), les syndicats mixtes qui gèrent des PNR ne disposent pas d’une ressource fiscale propre. Les PNR sont financés par des cotisations versées régulièrement par les membres du syndicat mixte, qui financent les dépenses de fonctionnement ; s’y ajoutent des financements accordés spécifiquement à telle ou telle action, dans des proportions diverses selon les parcs. En 2015, leur budget global était de 188 millions d’euros, très majoritairement financé par les collectivités locales (dont 35 % par les régions, 16 à 18 % par les départements, et 10 % par les communes et groupements de communes) et à hauteur de 10 % par l’État, dont la contribution est inscrite dans les contrats de plan État-région (CPER). 17 % du budget des parcs régionaux sont dédiés aux investissements

(1) Les PNR consacrent environ un tiers de leurs interventions à la préservation du patrimoine (y compris la biodiversité), un quart
à des actions en faveur du développement, et un quart à des actions d’éducation et d’information.

La mission IGF-IGA-CGEDD qui a présenté une revue des dépenses des PNR en 2017 constate que la gouvernance des PNR se caractérise par « une relative lourdeur, consubstantielle à un mode d’organisation très “participatif” », mais aussi par « une très forte culture du suivi et de la mesure des actions conduites », qui mériterait à la fois d’être simplifiée et de progresser sur la mesure de l’impact de l’action des parcs.

Le rapport de la mission indique que la situation financière des PNR ne laisse globalement pas apparaître de difficultés particulières – même si la situation entre les différents parcs est très hétérogène. La mission signale que plusieurs de ses interlocuteurs considèrent la forme juridique du syndicat mixte comme trop contraignante en matière de gestion du personnel, et déplorent l’absence d’une ressource fiscale affectée.

(1) Selon la Fédération nationale des PNR, les dépenses du budget d’un PNR sur la période 2012-2015 se sont réparties à hauteur de 47 % en dépenses de personnel, 36 % en autres dépenses de fonctionnement et 17 % en investissements.

La mission s’interroge, par ailleurs, sur « l’augmentation du nombre de projets de création de parcs, signe de l’engouement des collectivités pour ces outils, mais qui nécessitera également de conserver la même sélectivité que par le passé dans l’attribution du label ‘PNR’ ».

En 2015, une vingtaine de projets étaient en cours d’élaboration dans les régions.

En décembre 2017, a été créé le PNR de la Sainte-Baume (région PACA). L’Aubrac, en région Occitanie, est devenu en mai 2018 le 53e PNR.

Neuf projets sont en cours de réflexion :
Montagne basque, Comminges, Garrigues de l’Uzège, Marais littoraux de Brouage-Seudre-Oléron, Gâtine poitevine, Estuaire de la Loire, Bocage gâtinais, Sources de Saône et Meuse, Argonne). L’élaboration d’une charte a été décidée par les conseils régionaux pour plusieurs autres projets (Baie de Somme-Picardie maritime, Vallée de la Rance-Côte d’Émeraude, Doubs horloger, Médoc, Mont Ventoux…).

3. Les modifications introduites par la loi du 8 août 2016 

La loi du 8 août 2016 a apporté plusieurs modifications importantes aux dispositions qui régissent ces parcs naturels :
Les objectifs des PNR, le contenu et la procédure d’élaboration de leurs chartes, la procédure de classement (c’est-à-dire de création d’un parc) et de renouvellement de ce classement sont définis à l’article L. 333-1 du code de l’environnement, qui a été modifié par l’article 48 de loi du 8 août 2016. L’article L. 333-3 du même code, qui définit le rôle du syndicat mixte, a été complété de manière substantielle (article 49).
L’article 50 de la loi a consacré l’existence de la Fédération des parcs naturels régionaux de France en l’inscrivant dans la partie législative du code de l’environnement. (1)
Les dispositions relatives à des activités autorisées de manière limitée dans les PNR (affichages publicitaires, circulation des véhicules à moteur) ont été également modifiées (articles 51 et 54).
Enfin, la durée du classement ayant été portée à 15 ans au lieu de 12 ans, l’article 53 a créé une possibilité de prorogation du classement de certains parcs existants, qui a déjà été utilisée en pratique puisque 12 PNR ont fait l’objet, entre décembre 2017 et mars 2018, d’un décret prolongeant leur classement (2), et une procédure de modification du périmètre d’un PNR pour y intégrer des communes supplémentaires.

(1) La loi a également accordé une base législative à l’association Réserves naturelles de France (article 55) et a opéré la ratification de l’ordonnance de 2012 révisant la procédure de classement conduisant à la création d’une réserve naturelle (article 166).
(2) Les services du ministère de la transition écologique et solidaire ont indiqué à vos Rapporteures qu’au moins 20 autres PNR ont prévu de demander la prorogation de leur classement pour bénéficier du passage de 12 à 15 ans. Seuls 8 PNR n’ont pas prévu de solliciter cette prorogation, parce que la révision de leur charte est en cours et qu’ils seront donc automatiquement classés pour une période de 15 ans à l’issue de cette révision.

Cette procédure a été utilisée une seule fois à ce stade (pour le PNR du Haut-Languedoc en août 2017), mais les DREAL ont signalé que plusieurs communes ont engagé des démarches en vue de leur intégration dans d’autres PNR, notamment 8 communes autour du PNR des Ballons des Vosges, une commune pour le PNR des Landes de Gascogne, 15 communes pour le PNR des Baronnies provençales…

Le décret d’application prévu par la loi pour la mise en œuvre des articles 48 et 49 a été publié en juillet 2017 (1). Il comporte notamment des dispositions qui renforcent le dispositif d’évaluation de la mise en œuvre des chartes, qui actualisent la liste des documents soumis pour avis aux syndicats mixtes des parcs, et précisent les modalités d’articulation entre la procédure de classement d’un PNR et la procédure d’évaluation environnementale (à laquelle sont soumises les chartes de PNR depuis 2012).
La Fédération des parcs naturels régionaux a fait part à vos rapporteures de la satisfaction des communes d’avoir désormais la possibilité d’adhérer à la charte d’un PNR postérieurement à la création de celui-ci – notamment lorsqu’au moment de la création, l’EPCI dont ces communes faisaient partie s’y était opposé.

L’association Régions de France a également salué les dispositions introduites par la loi relatives aux PNR, mais a fait valoir que la procédure de classement demeure excessivement longue pour les territoires, et qu’il serait souhaitable de poursuivre sa simplification.

Lire la totalité du rapport Parlementaire sur l’application de la Loi Biodiversité

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